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公开事项名称: 关于政协十三届全国委员会第三次会议第3759号(经济发展类277号)提案答复的函
索引号: 000013039-2020-00892 主办单位: 国家发展改革委
制发日期: 2020-10-22

关于政协第十三届全国委员会第三次会议第3759号
(经济发展类277号)提案答复的函

  您提出的关于黄河流域高质量发展若干重大问题的提案收悉。经商水利部、财政部、自然资源部、生态环境部,现答复如下。
  推动黄河流域生态保护和高质量发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略,对保护好、治理好黄河这条中华民族的母亲河,具有极为重要的现实意义和深远的历史意义。为贯彻落实党中央决策部署,我委会同有关部门,在深入研究、广泛调研、严格论证的基础上,编制了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)。8月31日,习近平总书记主持召开中央政治局会议,审议了《规划纲要》。
  一、关于谋划实施“引河挖河修路打隧道”工程
  关于实施南水北调西线工程,2002年,国务院批复的《南水北调工程总体规划》(以下简称《总体规划》)提出构建“四横三纵、南北调配、东西互济”的水资源配置格局,2013和2014年,东、中线一期工程先后建成通水。《总体规划》中的西线工程拟由长江上游通天河、雅砻江、大渡河调水,经隧洞穿越巴颜喀拉山进入黄河源头地区。西线工程的实施,有利于缓解黄河流域水资源极度紧张的局面,但项目投资巨大,沿线地质条件复杂,施工难度高于东、中线工程。特别是西线工程穿越我国西部高寒高原等生态敏感脆弱地区,对长江、黄河上游生态环境影响存在较大的不确定性。对此,我委在编制《规划纲要》中深入研究了南水北调西线工程问题,水利部也会同我委组织开展了多次西线工程重大问题研究论证。随着黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略,宜立足先节水、后调水,以生态环境保护为前提,强化黄河流域水资源刚性约束,坚持以水定城、以水定地、以水定产、以水定人,大力推进农业节水,深挖工业和生活节水潜力。同时,我委、水利部将按照2019年11月国务院研究南水北调后续工程工作会议精神,抓紧开展工程方案比选论证工作,争取尽快完成论证报告,为工程科学决策创造条件。
  关于实施黄河下游泥沙疏浚工程,泥沙问题是黄河复杂难治的根源所在,您提出的这一工程对减缓河床淤积趋势,解决“地上悬河”问题具有很强的针对性。近年来,“挖”作为解决黄河下游泥沙问题的重要途径之一得到广泛应用,水利部门通过抽取河道主槽内泥沙近4亿立方米,用以加固黄河下游两岸堤防超过1230公里,缓解了下游河道淤积抬高;在黄河濮阳段开展“二级悬河”治理实验工程,增大了实验河段过洪能力,减缓了“二级悬河”发育态势。但是,对下游“悬河”全段实施泥沙疏浚是一项系统工程,对现有河道、水文以及防洪设施都存在一定影响,技术、经济等方面也存在问题,仍需进一步研究论证。在《规划纲要》中,我们已将黄河下游河道综合治理作为重大任务,拟采取综合手段、科学方法处理泥沙问题,如通过水土流失治理控制入河泥沙,延长骨干水库拦沙库容寿命以拦减泥沙,探索泥沙资源化利用等。同时,水利部拟在“十四五”黄河下游防洪工程中完善堤河治理措施,通过挖河疏浚,抽取1亿立方米左右泥沙并在堤根附近淤填高台,保护大堤行洪安全。
  关于提高流域基础设施网络链接能力,近年来,黄河流域基础设施建设步伐加快,连接沿黄主要人口和经济区域的基础设施网络初步形成。大西高铁、山西中南铁路、黄陵至韩城至侯马铁路等项目建设运营,银西高铁、中兰铁路、蒙华铁路沿黄段等项目开工建设,国道110线黄羊木头至磴口段、国道331线乌珠尔至北银根段公路、黄河大桥等沿黄通道建设积极推进。但由于黄河流域基础设施建设特别是高速铁路建设起步晚,通达程度和便捷性与长江流域相比,仍存在较大差距。考虑到沿黄达海高速铁路大通道、黄河北岸高铁、沿河高铁通道等项目未列入国家相关铁路规划,我委将支持地方会同国铁集团等有关方面,结合区域经济社会发展、路网布局、运输需求等因素,深入研究论证规划建设项目的必要性和可行性,视运输需求和区域经济社会发展需要,合理确定项目建设方案,适时启动相关前期工作。
  关于实施渤海海峡跨海通道工程,黄河流经九省区,流域范围地跨我国东中西部,下游山东半岛城市群和京津冀、辽宁中南部等同属于环渤海地区。目前,由山东半岛至东北地区,主要经由“八纵八横”高速铁路主通道中的沿海通道进行连通。您提出实施渤海海峡跨海通道工程,连通黄河流域与东北、环渤海地区的建议,有利于缩短黄河下游山东半岛城市群、中原城市群等与东北地区的交通距离,提升互联互通水平,促进黄河流域与环渤海地区的协调互动,增进人员和经济往来。
  二、关于科学管控空间质量,提升区域资源环境承载力
  黄河流域分布有三江源、祁连山等国家公园和若尔盖、秦岭等重点生态功能区。近年来,随着退耕还林还草、退牧还草、天然林保护、水土流失治理、荒漠化防治等工程加大实施力度,以及局部地区气候暖湿化等新变化,黄河流域森林、草地、湿地等生态类型占国土面积的比重不断增加,农田、荒漠生态系统面积有所减少。但同时,随着沿黄省区经济社会加快发展,城镇化水平稳步提升,黄河流域城镇用地规模增长幅度较大,国土空间开发强度较高,一定程度上挤占了自然生态空间,不利于保持生态系统在空间上的连续性和功能上的完整性。因此,需要从全流域共同抓好大保护、协同推进大治理的高度出发,合理规划国土空间开发利用格局,实现人与自然和谐相处和永续发展。
  2019年9月18日,习近平总书记在河南主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话,指出沿黄河各地区要从实际出发,宜水则水、宜山则山,宜粮则粮、宜农则农,宜工则工、宜商则商,积极探索富有地域特色的高质量发展新路子。在《规划纲要》编制中,我委深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神,对黄河流域国土空间布局进行了认真研究,通过实施最严格的生态保护制度,科学划定生态保护红线,大力保护和恢复重要生态空间,提升重要河湖、湿地保护和治理水平。在此基础上,按照客观经济规律优化重大生产力等经济布局,支持沿黄中心城市和城市群等经济发展优势区域加快高质量发展,增强粮食主产区保障粮食安全功能,形成优势互补、高质量发展的沿黄区域经济布局。这与您提出的明确流域生态保护区、农业适宜区、城镇建设适宜区的占比,建设“一带、三区、六群、多节点”的建议具有较高契合度。
  下一步,我委将会同有关部门,一是严格划定全流域“三区三线”。按照应纳尽纳的原则,将重要生态系统和自然保护地划入生态保护红线,推动自然保护地核心区和生态脆弱、自然灾害高发等地区人口有序转移;重点围绕河套灌区、汾渭平原、黄淮海平原等农产品主产区,将优质耕地划为永久基本农田并严格保护措施;按照集约适度、绿色发展的原则划定城镇开发边界,促进城镇化地区集约发展,高效利用土地资源,减少过度占用自然生态空间。二是强化规划约束。细化国土空间开发保护等重大举措,明确时间表和路线图,加快完善相关工作机制。会同自然资源部编制黄河流域国土空间规划,构建分区分类管控的全流域国土空间体系。       
  三、关于建设流域科技创新走廊,促进产业升级
  黄河流域横跨我国东中西三大板块,流域经济社会发展整体水平不高、差异大。特别是产业方面倚能倚重、低质同构问题突出,以能源化工、原材料工业等传统产业主导的特征明显,山西与内蒙古、陕西与内蒙古、山东与河南、青海与甘肃等省区之间产业同构系数高达0.8以上,一些主要产业低水平重复竞争,全流域产业发展整体水平不高,转型升级任务十分艰巨。上游青海、甘肃既是有色矿产等资源富集地区,又是长江、黄河大江大河重要的水源涵养区和生态屏障地区,发展产业的出路要以生态保护为前提,走资源节约型、环境友好型的路子。
  为发挥黄河流域比较优势,做强特色优势产业,加快新旧动能转换,增强科技支撑,2017年3月,我委联合工业和信息化部印发《现代煤化工产业创新发展布局方案》,将内蒙古鄂尔多斯、陕西榆林、宁夏宁东列为现代煤化工产业示范区,推动产业集聚发展,逐步形成世界一流的现代煤化工产业示范区;2019年9月,我委印发《关于加快推进战略性新兴产业集群建设有关工作的通知》,将河南省和山东省的下一代信息网络、信息技术服务、生物医药等11个产业集群纳入第一批战略性新兴产业集群发展工程。
  下一步,我委将按照《规划纲要》确定的建设特色优势现代产业体系重大任务要求,继续全力推进第一批国家战略性新兴产业集群发展工程,努力做实、做大、做强第一批战略性新兴产业集群。同时,鼓励支持沿黄各地区紧密结合地方特色优势,培育壮大地方战略性新兴产业集群,待时机成熟后启动第二批国家战略性新兴产业集群申报工作,对黄河流域的规划环评和项目环评严把环境准入关,推动环境质量改善和产业结构优化。
  四、关于加强生态建设,实现可持续发展
  您提出的以上游水源补给和涵养区为核心,以干支流重要生态功能区和生物迁移通道为骨架,构建流域生态保护格局;建立以三江源、祁连山国家公园等为主体的自然保护地体系;构建以滨海湿地为基础,以黄河三角洲及邻近海域生态区等为重要组成的海洋生态保护格局;持续开展上游沙化治理,深入开展中游黄土高原水土流失治理,加强下游湿地恢复治理,积极开展废弃矿山恢复治理等建议,着眼上中下游生态系统的内在完整性和关联性,也充分考虑到黄河与渤海生态环境保护的协同效应,对我委的工作很有启发。 
  有关方面大力加强黄河流域生态建设顶层设计工作,我委在组织编制《规划纲要》中,十分注重对沿黄重点生态功能区的保护和修复,注重打造以国家公园为主的自然保护地体系,注重以黄河三角洲生态保护为抓手,以滨海生态系统的保护和生物多样性恢复为主,推动河海统筹,同时在坚持自然恢复、保护为主的基础上,注重系统推进重大生态环境保护工程,发挥重大项目对生态保护和修复的强大推动作用;在会同自然资源部联合印发的《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021-2035年)》中,布局了黄河重点生态功能区(含黄土高原生态屏障)生态保护和修复重大工程,以黄河源、若尔盖—甘南草原湿地、贺兰山、秦岭等重点生态区为主,全面提升黄河流域重要生态系统的质量和稳定性。自然资源部正组织开展《黄河重点生态区保护和修复重大工程建设规划》编制工作,推动黄河流域山水林田湖草沙一体化保护和修复。生态环境部会同水利部编制了《黄河生态环境保护总体工作方案》。水利部正组织编制《黄河流域水土流失综合治理规划》。
  国家对黄河流域生态工程建设给予了大力支持,一是“十三五”以来,水利部在黄河上中游7省区实施小流域综合治理、坡耕地水土流失综合治理、病险淤地坝除险加固等国家水土保持重点工程,累计安排中央资金123.8亿元,治理水土流失面积2.37万平方公里,坡耕地水土流失综合治理255万亩,病险淤地坝除险加固2509座。二是2016年以来,财政部、原国土资源部、原环境保护部支持24个省区市实施了25个山水林田湖草生态保护修复工程试点,黄河流域的青海祁连山、甘肃祁连山、陕西黄土高原、山东泰山区域、山西汾河中上游、内蒙古乌梁素海等8个区域被纳入其中,中央财政对此累计下达奖补资金144.9亿元。三是财政部安排资金支持黄河中上游地区开展规范化防沙治沙和下游山东省湿地保护修复,2019—2020年累计为沿黄9省区下达历史遗留废弃工矿土地整治资金18.69亿元。四是自然资源部在黄河三角洲实施1700公顷受损滨海湿地和4公里岸线修复。
  下一步,待《规划纲要》正式出台后,我委将会同有关部门,抓好重要生态系统保护和修复、沿黄自然保护地体系构建、黄土高原水土流失综合治理等一系列重大任务的贯彻落实,并围绕生态、治污、防洪、水利等领域,建立重大项目谋划、储备和实施机制,尽快实施一批重大项目。同时,抓紧完善“1+N+X”的规划和政策体系,会同有关部门加快生态环境保护规划等专项规划编制。力争在“十四五”期间,黄河流域生态保护和高质量发展取得明显成效。
  感谢您对发展改革工作的关心和支持。
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国家发展改革委
2020年10月22日